数字网络技术环境下的韩国受众福利

 

龙耘 赵春光

（中国传媒大学教授  山西大学教师）

 

作为社会福利的一个重要组成部分，受众福利意指由国家主导实施媒介补贴政策，使广大受众在媒介资源的分配、权利的保障、多样性的保护、媒介素养的提高以及信息鸿沟的缩小等领域全面获益，从而在整体上增进全民媒介资源的平等使用。

随着数字网络技术的发展和媒介使用的普及，媒介在带给受众新体验的同时，又伴随着诸多的问题：新的接收设备带给受众的沉重经济负担、新的媒介环境造成的伦理问题、新技术伴随而来的信息不平等、新业务带来的服务盲区以及新的体验方式造成的健康隐忧等。如此种种都事关受众福利，而韩国已经在这一领域做出了引人瞩目的成绩，成为值得参考的生动范本。

 

一、优化新技术环境下的视听服务成本体系，降低费用

视听服务是一项高科技高投入、竞争日趋激烈的产业。面对电信及互联网技术的飞速发展，如何从认识及实践上重新确立视听服务的理念，建构新的受众服务评价体系，强化基础设施建设，成为韩国政府及相关机构的首要工作。

（一）重建视听服务费用的概念体系，发展用户便利指数

数字网络新技术的产生和推广带来了产品扩散初期的高额使用费。为了有效评估新兴技术的实际利用率和收益率，必然要建立新的收益评估体系以跟随新媒介环境下的新兴服务体系。这样的评估体系不仅仅是为了监控新兴服务的实际发展情况并优化服务系统，同时更是为了监测受众实际收益率并及时采取对策改善受众福利状况。

为此，韩国放送委员会重建了视听服务费用的概念体系，而其核心就是用户便利指数。该指数是通过比较电信服务用户的收益与每户电信服务费之间的差额来计算的。通过测量多样化的具体收益而发展的电信便利指数，有效地监控各种服务的实际使用收益，成为统计受众福利的量化依据，便于电信服务业以此来优化管理、提升效率，也进一步提高了用户使用服务的收益率。

（二）通过引入MVNO提升行业整体的竞争力

2011年1月13日，韩国放送委员会发布移动虚拟网络运营商(MVNO)市场准入政策，与服务运营商之间协商达成了一项协议，其中包括为MVNO供应手机的计划、提供增值业务的计划、MVNO和批发供应商之间的设备互操作以及共享设备安装费用的计划。通过此举，韩国放送委员会建立起旨在提升行业竞争环境的政策。在行业竞争力增强的基础上，用户的媒介使用费用逐渐降低，服务质量进一步提高。

（三）联合部署视听服务相关基础设施，提高设施利用率

根据韩国《电信业务法》（Telecommunications Business Act）第63款，公共承运人可以在新开发的住宅区或重建区共同部署新的电信设施，这包括管线、钢塔或者桥塔。2011年，总共部署了17个项目，在建设成本上节省了48亿韩元。[①]基础设施的联合部署和使用有效降低了设备建设的费用，同时也减少了不必要的重复建设，降低了资源的消耗。此外，由于电信设备的建设和养护费用必然是“羊毛出在羊身上”，要由用户来分担，那么基础设施的联合部署就在客观上降低了用户负担，一定程度上提高了受众福利。

 

二、受众福利补贴性措施和个人权利保护

让每一位公民都能够平等地接近、使用媒介，让信息流抵达社会弱势群体和边缘人群，是媒介公平和受众福利所应遵循的基本原则。新媒介环境下，韩国放送委员会的一系列措施践行了上述思想。

（一）增强对低收入边缘群体的支持与援助

1.增强残障人士对于广播电视服务的使用

为保障视听残障人士视听服务的使用，各项扶持性政策正在有效推进。节目内容方面，韩国放送委员会通过广播服务提供商稳步推动针对残障人士的节目支持，例如带有闭路字幕、符号语言和描述性电视屏幕的节目，尤其重要的是，韩国放送委员会还有效地支持针对残障人士的节目生产。仅2011年，4个主要的地面广播公司播出的带有闭路字幕的节目增加到了96.9%；为残障人士提供节目的服务提供商从46个增加到53个。[②]在设备方面，韩国放送委员会积极提升节目的功能（闭路字幕和描述性电视屏幕）并增加电视设备的数量或其他可提供的接收设备。2011年韩国放送委员会供应了16,300台接收设备，到2011年提供的接收设备的累计总数达到了152,500台。[③]在法律的制定上，2011年6月30日，韩国放送委员会颁布了“针对残障人士的广播指导方针”，这个方针具体指明了为残障人士提供广播节目的服务提供商、节目内容、目标和时间。

2.乡村地区视听媒体设施的部署

在新媒体环境下，为了弥合乡村和城市之间日益增长的信息差距，需要增强乡村网络基础设施的部署，并提供有针对性的视听媒介服务，政府有必要扶持那些由于收益低而服务提供商不愿意投资的小村庄。韩国放送委员会通过与中央和地方政府及服务运营商保持系统的合作制度推动了有效的网络部署。到2011年12月，宽带融合网络已经在86%的乡村地区和98%的城市地区建设起来。[④]同时，新媒体技术也在乡村地区形成特有媒介应用模型。2011年，韩国放送委员会在乡村地区建立了“生活导向型”的服务模型，这些服务包括农产品的远距离遥控、农业技术、教育视频咨询和环境控制，目的是通过增强乡村地区宽带融合网络服务的使用来提升乡村生活质量。

3.保障边缘群体的受众福利

为了抑制由物理设施的获取带来的数字鸿沟以及媒介使用技能造成的“二次落差”，在韩国放送委员会的主导下，一系列的社区媒介中心得以建立。这些机构致力于帮助并发展乡村及边缘地区的媒介教育活动，提升媒介使用的机会。此外，韩国放送委员会还推动修改《广播法》以保障平等收视权。“不得付以额外的费用”被插入到平等收视权的概念体系中，以使在现有的收视方式中避免额外费用的产生。2011年10月24日，韩国放送委员会批准了一项针对《电信业务法案实施条例》的修改草案。这项草案包括将网络电话服务纳入到为边缘地区人群降低服务费用的范围内，同时扩展了可降低费用的移动服务的种类。

 

（二）保障用户对于各类服务及其费用的知情权并不断改善使用环境

1.提高用户投诉处理效率

通过2011年对《广播法》的修改，“受众投诉委员会”更名为“受众权利保护委员会”并确立多种措施来保护受众权利，例如应对与有线电视数字转换有关的欺诈或夸大服务的措施。此外，通过与全国范围内运营商的会议，韩国放送委员会还调查了与有线电视数字转换有关的欺诈性服务并引导运营商通过自愿发展的服务改善计划来尽可能减少受众的投诉。

2.保护用户知情权并建立用户索赔机制

韩国放送委员会修改了“关于电信服务费用和评估准则的详细禁止案例”，以迫使服务提供商在费用账单上给予用户必要的告知，目的是让用户清楚服务费用的明细。同时，用户可以通过互联网在任何时间向服务提供商提出索赔。此外，韩国放送委员会还简化了申请支付的程序，并建立起有效的退款合作机制。

3.建立用户抱怨评估体系并评估视听服务质量

为了解决出现在订阅、使用和退订服务中的用户投诉并评估这些投诉，韩国放送委员会开展“广播电信服务用户保护任务评估”，以此作为针对8个广播电信服务提供商的试点项目（包括电信领域的KT、SKT、SKB和LG U+，以及预付费服务领域的C&M、T-broad、CJ Hello Vision和KT SkyLife）。此举有助于减少广播电信服务的投诉量并提升广播电信服务的使用环境。

4.增强用户保护管理

韩国放送委员会修订了《电信商业法执行条例》，使法庭得以要求服务提供商通知用户可能受到的损失并保存招致损失的相关材料（这些材料是关于服务提供商故意让用户订阅服务并产生不公平费用的）。另外，韩国放送委员会还制定相关政策来防止用户名被非法使用以及由于订阅了违背用户意愿的服务或不知情内容而产生的费用。

5.增强与用户的协调

2011年以来，韩国开展了一系列相关活动，帮助用户亲自参与并分享有益的使用经验和想法。同时，韩国放送委员会还开办了“用户未来论坛”以听取用户对广播电信服务及相关政策的意见，并给予必要的回应。为了有效预防由信息不对称导致的用户损失，韩国放送委员会还提供了关于广播电信服务使用和预防赔偿损害的培训项目。

6.对收视健康的关注

随着无线设备及其他各类电子设备的使用，人们开始关注电磁波对人体产生的危害。2011年5月31日世界卫生组织发布的报告称这些可能导致癌症的电磁波已经加深了公众的焦虑。针对这个问题，韩国放送委员会制定了“保护人类免受电磁波的综合办法”以缓解公众的焦虑。同时，随着3D电视逐渐兴起，韩国放送委员会在2010年组建了“3D电视安全观看委员会”并颁布了“安全观看3D电视的临床建议规范”。

 

三、建设文明向上的网络文化环境

数字网络技术如何更好地服务于大众？除了物质生活层面的推进外，可能会更多地涉及公共的社会精神领域，这是受众福利的重要内容。借助新的平台，展开媒介伦理教育、健全相关法律法规，成为韩国网络文化的主流。

（一）推动数字网络媒体使用的伦理教育及相关活动

韩国放送委员会协同政府机构、学术机构、媒体、互联网业务运营商、民间组织开展“创造美丽网络世界”的活动和各种宣传“美丽网络文化”的项目，例如网络道德竞赛等。这些活动旨在传播一个合理而舒适的网络文化并鼓励公众的参与。韩国放送委员会还于同期开展了各种活动，如集会、线上宣传活动、伦理课程、街道宣传、网络伦理体验学校等等，以此来鼓励青少年、老年人和普通公众的参与。

表1  2011韩国网络伦理课堂运行状况

分类	小学	初中	高中	总计
学生（人数）	5084	2815	99	7998
学校（个）	189	96	6	291

表2  2011韩国网络伦理巡回讲座运行状况

分类	首尔	忠清南道	忠清北道	江原道	庆尚南道	庆尚北道	全罗南道	全罗北道	济州岛	总计
学生（人）	5220	612	629	239	1588	1163	1110	337	62	10960
学校（个）	28	4	3	2	7	6	7	2	1	60

资料来源： Annual Report 2011, Korea Communications Commission.

韩国放送委员会开展由校外实践课构成的“网络伦理课程”、“网络伦理巡回演讲”和“网络媒介素养创造性研究”作为课外课程以提高网络伦理意识。2012年，韩国放送委员会积极地在“创造美丽网络世界”的活动中使用网络伦理徽标和符号并把它们发展成为了全国性的品牌。

（二）建立非法信息截获系统，增强虚拟空间的安全性

1.防范有害信息的传播并减少垃圾邮件

根据韩国相关法律，任何人不得在网络发布非法和有害的信息，这类信息的提供者和发布这类信息的平台管理者将被勒令停止。为与政府政策呼应，韩国放送委员会已经建立了一套制度以监控并隔离淫秽信息的传播，提高服务提供商的自我管理。

韩国放送委员会不断通过更严格的监控和制裁措施来减少垃圾邮件和文本信息，同时，鼓励服务提供商自愿采取先制措施。同2004年的统计数据相比，2011年的人均移动电话垃圾邮件接收量减少了82%，电子垃圾邮件接收量下降了84%。[⑤]为了防止电子邮件账户的暴露，韩国放送委员会增强了门户网站的垃圾邮件隔离功能，同时也准备了技术性的治理措施以隔离垃圾邮件。

2.加强网络保护，满足用户安全需求

韩国放送委员会在2010年9月制定了建立“DDoS网络保护”的计划以应对网络违规事件。自从2010年启动以来，总共153个机构使用了DDoS网络保护服务，其中的85个使用了DDoS防护服务。[⑥]此外，韩国放送委员会已经建立了一个网站核查系统以应对由入侵网站传播的恶性代码,这套系统能够检测1,820,000国内网站以监测并消灭隐藏的恶性代码。[⑦]韩国放送委员会还提供免费的防火墙以阻挡黑客入侵，并提供网络检测工具来监测并消灭恶意代码，以使大众能够安全地运营和管理他们的个人网站。

表3  韩国DDoS网络过滤服务运行状况

分类	2010	2011	总计
服务运营商使用该服务的数量	52	101	153
DDoS攻击防卫数量	25	60	85

资料来源: Annual Report 2011, Korea Communications Commission.

3.网络安全意识的提升及隐私保护观念的增强

2010年，韩国放送委员会开始参加一些活动来提高公众的信息安全意识。鉴于电视在信息传播中的强大力量及其与公众的亲密程度，这些活动主要是通过电视频道来实现的。2011年，韩国放送委员会利用地面电视广播服务（KBS）和有线电视服务（9个频道包括YTN、MBN和Arirang TV）、商业活动、纪录片等多种形式，广泛告知公众源于于网络侵犯事件的损失及预防措施。

随着个人信息使用的增加和隐私泄露案件的增多，企业正在凭借自身力量实施隐私保护并通过第三方供应商寻求有效的认证方法。为了满足这些需要，韩国放送委员会2010年引入了“隐私信息管理系统”（Private Information Management System）。

 

结  语

    综合来看，受众福利并不仅仅指涉受众在媒介使用中的获益问题，同时还更多地关涉到受众在精神方面的体验问题以及社会公众在新媒介环境中使用媒介进行积极社会参与的问题。韩国以政府为主导，在改善和提升受众福利方面做出了一定的实绩，作为一个生动的样本值得我们借鉴。此外，受众福利本身也是一个动态的概念，随着媒介环境的变化,数字鸿沟以其他不同的形式出现,它会被不断注入新的内容。韩国受众福利的实践只是为我们洞察受众福利提供了一个很好的角度，但是受众福利本身会在不同的国家和地域、不同的历史时期表现出不同的样貌，各国受众福利的发展将会令其更加丰富多彩。