人民的健康也是硬道理
王绍光
（香港中文大学政治与公共行政系）
中图分类号：C91 文献标识码： A
非典型肺炎（简称“非典”）已经困扰了我们好几个月，对人们日常生活和国民经济造成了难以估量的损失。“非典”危机早晚会消退，但它传出的警讯却不容忽视。这场看似突如其来的灾难实际上暴露了中国公共卫生体系的脆弱性。如果不把“非典”危机放到更大的背景下加以考察，分析它出现的深层原因，那么我们为这场灾难付出的沉重代价便白白浪费了。
有人在谈到“非典”危机的深层次原因时，特别强调中国社会整体对公共卫生投入的严重不足。这是个误解。其实，我国卫生总费用增速惊人，在过去短短十年间增加近七倍。虽然与发达国家比，我国的人均医疗卫生支出还不高，但相对自身的经济发展水平，我国卫生总费用已不算太低，占GDP的比重达5.7％，超过世界平均水平（5.3％）。
在这样的背景下，人民的健康状况理应大为改善。但现实并非如此。国际上通常用两个指标来反映一个国家国民的健康状况，即平均期望寿命和婴儿死亡率。谈到这两项指标，我们的官员往往会很自豪地指出，中国的平均寿命已从解放前的三十五岁上升到二○○一年的七十一点八岁，高于中等收入国家的平均水平。同时，我国的婴儿死亡率也从解放前的200‰左右下降到目前的32‰，接近中等收入国家的水平。但是，他们往往忽略了一个简单的事实：如此辉煌的成就主要是在上世纪八十年代以前取得的。以人均寿命为例，在一九八○年前的十五年间，中国的人均期望寿命从六十岁增加到六十八岁多；而自从一九八○年以来，在二十一年间，人均寿命增加了不到三岁。也许有人会说，八十年代以后进步之所以缓慢，是因为人均寿命的基数已经比较大，不像以前基数低时那么容易取得显著的成果。这种说法似是而非。在一九八○至一九九八年间，中国的人均寿命增加了两岁，而一九八○年时基数比中国内地高的香港特别行政区、澳大利亚、日本、新西兰和新加坡增加了四至六岁；与中国基数相同的斯里兰卡，增加了五岁。一九八○年时，亚太地区各国婴儿死亡率都比中国低，但到一九九八年，有三个国家的下降幅度比中国大。其余五个国家和地区下降的幅度没有中国大，不过他们的婴儿死亡率已降到千分之五以下，实在很难再降了。
尤其是九十年代以后，中国健康领域的不祥之兆似乎越来越多。本来，中国在传染病和地方病的防治方面曾取得过举世公认的巨大成就，充分显示了社会主义制度的优越性。但法定报道传染病的发病率在持续下降四十年后，进展开始放缓，近年来甚至有回升的迹象。在建国的头三十年，虽然资源比较匮乏，结核病的发病率下降了60％ —70％；后二十年，尽管资金更加充裕，治疗手段更加成熟，发病率不仅没有下降，反而有上升的趋势。目前我国肺结核患者的数量居世界第二，乙肝病毒携带者的数量更是高居世界第一。此外，本来已被彻底消灭的各种性病又死灰复燃，并泛滥成灾；由外国传入的艾滋病迅速蔓延，总感染人数有可能在二○一○年达到一千万至二千万，再创一个不光彩的世界第一。在地方病方面，上世纪五六十年代已被送走的瘟神血吸虫病也已卷土重来。
改革开放以前，尽管中国经济的底子很薄、人民的物质生活水平不高，但在公共卫生领域，中国曾经被看作一个非常成功的典范。直到八十年代，每逢国际组织对各国进行排序，虽然按人均GDP中国的排名并不高，但按健康水平，排名则高得多，赢得广泛的赞誉。改革开放以后，中国经济创造了连续二十多年高速增长的奇迹，科学技术取得了长足的进步。与此同时，人均卫生费用大幅上升。在这个背景下，公共卫生事业本应得到更快的发展，但结果却令人失望。世界卫生组织二○○○年对全球一百九十一个成员国的卫生总体绩效进行了排序，中国被排在144位，比埃及（63）、印度尼西亚（92）、伊拉克（103）、印度（112）、巴基斯坦（122）、苏丹（134）、海地（138）还要低，而这些国家的人均GDP都没有中国高。对于习惯听到国际组织夸耀中国经济成就的我们来说，这个结果不啻是一副很好的清凉剂。为什么经济底子厚了、科技水平提高了、花钱多了，但公共卫生的状况却恶化了？对这个问题，我们早就该反思了。“非典”的危机警示我们：再不反思，更大的灾难随时可能发生。
中国的公共卫生形势之所以恶化，卫生部门当然要负一定责任，但更主要的原因恐怕与我们改革总体思路中隐约存在的两种迷信有关。
对经济增长的迷信
长期以来，我们一直强调发展是硬道理。本来，这里“发展”二字的含意是经济社会全面的进步，绝不仅仅是指经济增长。但在实际工作中，各级政府往往把“发展是硬道理”理解为“经济增长是硬道理”；更进一步，“经济增长是硬道理”又往往被理解成为了追求经济尽快增长，其他一切都可以被牺牲，包括生态环境、社会公正、职工权益、公共卫生。当一些人说希望“用发展的办法解决前进中的问题”时，他们往往假设只要经济持续增长、饼越做越大，其他一切问题都会迎刃而解。尽管政府从未公开说过公共卫生不重要，但一九八三年以后，无论是政府卫生支出占财政总支出的比重，还是占GDP的比重都急剧下降。而这两个比重在“一五”至“五五”期间却一直呈上升态势，双双在改革开放初年达到历史最高点。 “一打纲领不如一个行动”，从政府过去二十年的财政支出结构看，公共卫生的确不再是其重点。
当然，这并不是说，经济增长一定不会带来公共福利（包括公共卫生）的改善。当经济增长的成果为全社会各阶层共享时，公共福利当然会得到改善。然而，当经济增长的成果为某些社会阶层独享时，不管增长的速度有多快，它都不可能改善全社会的公共福利状况。这样的例子举不胜举，早在七十年代就引起了国际上研究发展的学者的注意。只可惜，我们在过去二十年里埋头“一心一意谋发展”（实际上是“一心一意谋经济增长”），把别国惨痛的教训完全忘到了脑后。随着中国从一个非常平等的国家变成一个非常不平等的社会，经济增长已开始与公共福利的改善脱节。一九九三年以后，我们的经济平均每年增长8％ —9％, 但也正是在这个时期，我们的公共卫生状况恶化了，社会危机加剧了。我们现在正在品尝自己酿成的苦酒。
对市场的迷信
我们的卫生改革是从二十世纪八十年代开始的，当时面临的问题带有“短缺经济”的特征，如“看病难、住院难、手术难”。为了缓解供需矛盾，八十年代改革的重点是扩大卫生服务的供给。到八十年代末，城乡居民看病难、住院难、手术难的问题已基本解决。进入九十年代，建立市场经济被确立为改革的目标，医疗卫生事业也逐步被推向市场。医疗保险制度改革的核心是建立分担机制，使国家不再“包揽过多”；医疗机构改革的重点是调整医疗服务价格体系，建立所谓“合理的补偿机制”；药品生产流通体制改革则着眼于引入竞争机制。在所有这些改革背后都隐含着一个未加言明的假设：市场可以提高资源配置的效率，包括医疗卫生资源。实际上，这个假设的后半部分是完全错误的。在公共卫生领域，人们的行为具有很强的外部性（如为避免医院的收费，“非典”患者可能不去就医，结果把病毒传染给其他人）；而医疗领域的特征则是供需双方的信息不对称（如医生给患者开一些不必要的药或高价的药）。即使按照市场经济的理论，这两个领域也充满了“市场失灵”。
实际上，大多数发达的市场经济国家都拒绝让市场力量支配医疗卫生领域。在OECD三十个成员国中，医疗卫生费绝大部分是由政府承担的，只有五个政府承担的份额小于70％。中国的情况如何呢？在改革开放初期，政府预算支出占卫生总费用的比重为36％，到二○○○年下降到14.9％。与此同时，社会支出的份额（公费医疗经费）也从44％下降到24.5％。结果，居民个人卫生支出的比重节节攀升，从一九八○年的23％升至二○○○年的60.6％。换句话说，过去这些年中国卫生总费用的增长主要是由居民个人负担的。怪不得老百姓觉得看病吃药的负担越来越重。与其他国家比较，中国的医疗卫生领域恐怕是世界上最市场化的之一。以前，总有人以中国是发展中国家来反对政府对医疗卫生“包揽太多”。这种托词实际上毫无道理。二○○○年中国卫生总费用中政府负担部分不到40％，而这一比例在发达国家平均是73％；即使在最不发达国家，政府也平均负担近六成。如果世界上最穷国家的政府都可以负担卫生费用的大头，经济欣欣向荣的中国有什么理由做不到？
医疗卫生费用由个人还是由政府负担绝不是钱来自左口袋还是来自右口袋的问题。如果医疗卫生费用主要由个人负担，收入和财富的分配便在很大程度上决定了人们是否能获取必要的医疗保健服务。除非收入和财富在社会各阶层的分配相当平等，否则经济上的不平等必然转化为医疗卫生上的不平等。而医疗卫生上的不平等又会影响到全体国民的总体健康水平。如果医疗卫生费用主要由政府负担，即使是穷人也能够享受起码的医疗卫生服务，从而有利于提高全民族的健康水平。
对经济增长和市场的迷信造成了指导思想的偏差。如果说在八十年代，指导思想的偏差还没有明显后果的话，随着时间的推移，其恶果已越来越明显。结果，虽然经济繁荣了，种种危机却此起彼伏。具体到公共卫生领域，前一种迷信导致了政府失职，即该由政府承担的责任政府没有承担起来；后一种迷信导致了市场失灵，即市场对医疗卫生资源的配置既违反公平原则，也效率低下。政府失职加上市场失灵导致了三种严重后果。
第一个后果是“重医疗、轻预防”，致使卫生防疫体系不堪一击。新中国成立以后，在很长时期里，政府医疗卫生工作的重点放在预防和消除传染病等基本公共卫生服务方面。通过一方面推行预防为主的方针，另一方面采用低成本的医疗技术，中国得以在经济发展水平不高的条件下保证人人享有基本的医疗保健服务，创造了名满天下的“中国模式”。然而，进入二十世纪八十年代以后，过去成功的模式被人贴上了“平均主义”和“低水平”的标签，医疗卫生工作的重点也悄然从农村移向城市、从“重预防”移向“重医疗”，从低成本移向高科技—高成本。虽然政府口头上仍强调“预防第一”，但实际上，城市的医疗才是第一。在过去十几年里，在大城市的大医院，大型医疗仪器设备更新换代很快。与此形成鲜明对比的是，开展疾病预防、检测等所需的经费总是很紧张。许多时候不到疾病蔓延就没有财力上的投入；而疫情一过去，资金的流入马上也断了线，产生了“财神跟着瘟神走”的现象。防疫部门得不到足够的财政拨款，便无法添置新的检疫设备。在中西部广大农村，很多县及县以下防疫机构已经多年没有更新化验仪器，有些连给职工发工资都十分困难。在这种条件下，让他们控制传染病和流行病，实在是勉为其难。由于经费短缺，为了生存，相当多的保健站不得不把主要精力用于开展门诊、住院等有偿服务；而卫生防疫站则千方百计以“卫生监督”的名义靠罚款收入度日，使预防和控制大规模疫情的能力急剧下降，不少地方的公共卫生事业已经到了濒于崩溃的边缘。这次“非典”危机中，为什么各级领导生怕疫情传入农村？因为中国卫生防疫这张网已经是千疮百孔。
第二个后果是卫生保健严重不公平。二○○○年，世界卫生组织对一百九十一个会员国卫生系统的公平性进行了评估，中国被排列在第一百八十八位，即倒数第四位，仅比巴西、缅甸、塞拉利昂稍强，属于世界上最不公平的国家。而一向被我们看作“贫富悬殊极大”的印度却排名第四十三位，远远超过我国。遭受近十年经济制裁的伊拉克表现也不俗，排在第五十六位。其他发展中人口大国如巴基斯坦、印度尼西亚、埃及、墨西哥都排在中国前面。这对一个自称“社会主义”的国家来说，实在是莫大的耻辱。我国的卫生保健不平等主要表现在三个方面：地区差距、城乡差距和阶层差距。
地区差距
卫生保健方面的地区差距首先表现在卫生费用的分布上。如上所述，卫生费用由两大部分组成：居民个人在医疗保健上的开销和政府预算对卫生事业的拨款。前者在各省的分布完全取决于当地人均收入的高低：各省间经济差距有多大，居民个人医疗保健开支的差距也就有多大。按理说，后者不应存在太大地区差距。毕竟，政府有责任为所有公民（不管他们住在什么地方）提供大致相同的基本公共服务，包括卫生保健。但中国的情况不是这样。我国90％以上的卫生事业费来自地方财政，而不是中央财政。这种格局就决定了各省都得依靠自身的财力来解决卫生事业费。经济实力越强的省份，人均卫生事业费也越高：最高（上海）与最低的（河南）差别达十倍，真可谓天壤之别。卫生事业费的差距便意味着卫生设施的差距。此次同为“非典”重灾区，北京每千人拥有医院床位6.28张，山西省3.23张，内蒙2.7张。实际上，山西和内蒙的卫生设施并不算差，全国有一半省份的医疗条件还不如他们。面对“非典”，这些省市尚且手忙脚乱，万一疫情传到那些医疗条件很差的省份，其后果难以想像。
城乡差距
解放以前，中国农村缺医少药，传染病、地方病肆虐，广大农民的健康水平十分低下。新中国成立以后，尤其是一九六五年毛主席发出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的号召后，医疗资源“重城市轻乡村”的情形得到彻底扭转。在一九六五至一九七五年间，全国医疗卫生机构病床中的农村部分从占总数的40％提高到60％。六十年代末，全国又掀起了举办合作医疗的高潮。到一九八○年，全国农村约有90％的行政村实行了合作医疗，形成了集预防、医疗、保健功能于一身的三级（县、乡、村）卫生服务网络，基本上实现了“小病不出村、大病不出乡”的目标。当然，即使在这个时期，城乡之间在医疗卫生方面的差距依然存在，但毕竟比以前大大缩小了。
现在的情况如何呢？首先，政府预算中的卫生经费约85％用于城市，只有15％用于农村。另外，政府还为行政和企事业职工提供价值约一千二百亿元的医疗保障费，但其受惠者只有大约七千万城镇居民，不到全国人口6％。绝大部分农村居民却没有任何社会医疗保障。曾广受国际赞誉的合作医疗制度在人民公社解散以后已彻底崩溃。虽然九十年代以后政府曾试图“恢复与重建”合作医疗，但各地的试点多以失败而告终。结果，广大农村看病吃药只得自己掏腰包。即使是这一块，城镇居民也是农村居民的三点五倍以上。将政府预算卫生拨款、医疗保障和个人医疗保健支出加在一起，便是卫生总费用。据测算，二○○○年，占全国三分之二人口的农村居民只拥有不到四分之一的卫生总费用，而占人口三分之一的城镇居民享有四分之三以上的卫生总费用。这种不公平不要说与社会主义的理念决然对立，就是与最起码的平等观念也相互矛盾。更让人不安的是发展趋势：一九九三年农村卫生费用占全国总费用的34.9％，一九九八年为24.9％，而二○○○年仅为22.5％，七年里下降了十多个百分点。如果这个趋势持续下去，真不知农村份额将伊于胡底。卫生费用方面的不平等必然表现为卫生资源配置的不平等。农村医院床位占床位总数的比重已从一九八二年的60％跌至二○○一年的34.2％，比毛主席批评卫生部为“城市老爷卫生部”时（一九六五年）还要低。
阶层差距
政府失职和市场失灵造成医疗费用的快速攀升，在一九八九至二○○一年间，医疗费用的增长速度几乎是城市居民人均收入增长速度的一倍，是农村居民的两倍。涨价也许对富人影响不大，但对穷人却是沉重的负担。根据卫生部《第二次国家卫生服务调查》（一九九八年），不管是在城市还是在农村，收入越低的群体，医药卫生支出占总支出的比重越高，搞得相当多的城乡家庭严重收不抵支。
市场只青睐有支付能力的“消费者”，因此，市场化的医疗无疑会对低收入阶层产生排斥作用。缺医少药的时代的确一去不复返了，但在医疗水平先进的今日，相当多的人却陷入了生不起病、看不起病的境地。现在不管是在城市还是在农村，都有三分之一以上的患者因为经济困难而不敢就诊。此外，因为害怕付不起费用，该住院而没住院的患者、住了院但未痊愈便要求出院的患者也大有人在。看来，市场化的确效果显著，它按支付能力分配医疗服务：高收入阶层可以享受国际一流的医疗服务，而低收入阶层却不得不“小病扛，大病拖”，后果往往是小病拖成大病，大病导致劳动力丧失，甚至倾家荡产。越来越多的证据表明，“因贫致病，因病返贫”的恶性循环正在变成中国城乡的一个突出社会问题。
第三个后果是医疗机构效率下降。不少人以为公平与效率是矛盾的，为了提高效率，就是牺牲点公平也在所不惜。问题是，在牺牲公平的同时，市场化并没有提高医疗卫生机构的效率，反倒降低了它们的效率。原因很简单，不断攀升的医疗费超出了很多人的支付能力，因而抑制了城乡居民对医疗服务的有效需求。近几年来，虽然人口在增长，城乡居民的患病率在上升，但医疗机构的门诊量和住院量双双下降。结果，三个衡量医疗系统效率的指标（平均每一医生全年负担诊疗人次和全年负担住院床日以及病床使用率）都在大幅下滑。我们的医疗资源并不丰富。但在很多人该看病不敢看、该住院不敢住的同时，大量宝贵的医疗资源得不到充分的利用，这真是极大的浪费。很明显，经过市场化改造的中国医疗卫生体制既不公平、又效率低下。一度被看作世界卫生楷模的国家陷入这般田地，实在令人感到极度的悲哀。
正是在这样的制度环境下，“非典”危机发生了。它告诉我们，公共卫生危机会造成难以估量的经济损失。不过，仅仅在这一层面吸取教训是不够的。首先，我们必须重新思考“发展是硬道理”这个命题。“发展”绝不能等同于经济增长，而应是指全体公民经济生活和社会生活的全面进步。经济增长本身不是目的，而是实现全面发展目标的手段。如果我们认为经济增长是硬道理，那么社会公正、环境保护、让所有孩子接受基础教育、让所有人健康生活是更大的硬道理。人只有一次生命，享有卫生保健是一项基本人权，它关系到我们生命的长度和质量。如果一个国家传染病、流行病失控，人们的健康水平低下，得一场重病就可能搞得倾家荡产，那么，不管这个国家的经济增长速度有多快，都是没有意义的。认识到这一点，政府绝不能为了经济增长而忽略公共卫生，绝不能放弃自己提高人民健康水平的职责。
其次，我们必须清醒了解市场的双重局限性。第一，市场充其量只能解决资源配置的效率问题，无法解决资源分配的公平性问题。而公共卫生的公平性比经济收入和财产分配的公平性更加重要，因为身体健康关系到每个人生命的质量和谋生的潜能。第二，也许在经济的很多领域，市场能够提高资源配置的效率，但在外部性很强、信息不对称的医疗领域，市场往往失灵。正是因为这个原因，绝大多数发达国家都为自己的国民提供由国家财政支持的全民医疗保健计划，而不是把患者和医护人员推向市场。
早在一九七七年，世界卫生组织就提出了“二○○○年人人享有卫生保健”的全球战略目标。一九八六年我国政府明确对实现这一目标做出承诺。然而，二○○○年已经过去，“人人享有卫生保健”的目标并未实现。现在，中国政府应该对“人人享有卫生保健”重新做出承诺。为真正实行这个目标，政府必须加大财政对公共卫生的投入, 并把支持的重心从东部转向中西部，从大城市、大医院转向农村基层卫生防疫保健机构，从富有阶层转向贫困阶层。我国的医疗卫生体制曾经在“一穷二白”的条件下创造过辉煌，只要走出指导思想的误区，我们完全可以再造辉煌。
People’s Health is also Hard Principle
Wang Shaoguang
(Department of Government & Public Administration, The Chinese University of Hong Kong)
