谢伦灿

（中国传媒大学）

摘要：在大力发展社会主义文化的当下,公共文化产品在供给方面存在着供给区域不均衡、供给结构失衡、供给渠道单一等问题。通过PPP模式，推动政府和社会资本合作，可以保证公共文化产品发挥的社会利益最大化。同时借鉴PPP模式的国际经验，在此基础上出台国家级法律、法规，做好全局规划；推动从“国家管理”向“国家治理”的转变；将专业领域的事情交给最擅长的企业，政府制定相关指南方针；最终形成政府与企业 “风险共担、利益共享”的良好局面。

关键字：PPP,公共文化产品,政府,供给

公共文化产品是以基本文化生活权利为目的、向公民提供的文化产品，包括一是以有形实物形态存在的产品，如图书馆、文化站、书籍、音像制品、字画等；二是以非实物形态存在的公共文化服务产品，如电影、音乐、舞蹈、戏剧等。公共文化产品提供方式大致有四种：一是由政府提供，二是由社会组织提供，三是由企业提供，四是由政府部门、社会组织、企业共同提供。近年来，虽然国家加快建设文化事业的力度和步伐，但当前文化建设力度依然滞后于人民的需求，究其原因很多，其中公共文化产品的供需矛盾是最突出、最重要的问题，不断协调公共文化产品的供需关系，做到保障供给，最大限度地满足人民日益增长的文化需求，这是当前文化建设的出发点和落脚点。

目前我国正大力推广PPP模式，PPP模式正在成为稳增长、调结构的一个焦点。PPP模式将在公共文化产品的设施建设与公共文化服务领域建立长期合作关系，通过PPP模式由社会资本承担设计、建设、运营、维护等大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门负责价格和质量监管，以保证公共文化产品发挥的社会利益最大化。

一、公共文化产品的供给现状

（一）公共文化产品供给总量有所增加，但供给区域不均衡。

从近些年对公共文化产品投入的力度来看，在数量上，公共文化产品总量递增趋势明显，特别是公共图书馆、文化馆、文化站、群众艺术馆等的数量明显增加，博物馆、纪念馆的数量也出现了较明显的增长趋势。今年发改委公布了第二批PPP推介项目，其中大文化类项目共计146个，投资总额近900亿，与第一批相比增长了近3倍，财政部第三批PPP示范项目申报工作结束，文化领域表现活跃，河南、河北、云南等省申报多个项目。以河南为例，目前河南PPP文化类项目有21个，总投资218.24亿元，涵盖文化场馆建设、古城保护、文化旅游产品等领域。但我国国土辽阔,东部沿海发达地区与中西部内陆地区的公共产品供给存在明显的阶梯性失衡, 西部地区公共品供给严重不足,东部地区供给相对充足。这种阶梯性失衡发展到一定程度就构成我国公共产品供给的扭曲和不均衡。[1]

（二）公共文化产品供给结构有所失衡，且使用效率较低下。

同一层次公共需求和不同层次的异质性公共需求也与公共供给存在背离，奢侈型公共产品供给过剩，特别是在农村与农民急需的一些公共产品供给不足的状况相反, 一些农民不需要或者需求较少的公共产品或公共服务供给却大量过剩。一些贫困落后地区在人民温饱问题都不能完全解决的情况下还斥资大力修建休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等, 冠以建设新农村、改善农民生活条件之名, 而实际上这些公共设施的利用效率极为低下, 浪费了大量公共资源。即便是在北京，比如在朝阳区的东五环地区几乎没有优质的影剧院和图书馆。

（三）公共文化产品供给渠道相对单一，仍无法满足文化需求。

文化资源的生产供给通常采取配额制或配给制。这种配给方式的弱点体现在，单一性的产品和服务、单一性的行政供给以及单一性的供给主体，无法真正满足群众现实的多样性文化需求，无法调动群众的积极性和创造性，导致公共文化服务的产品和方式的僵化。[2]一般说来，纯公共产品可以由政府提供，而对于具有不完全的非竞争性和非排他性的准公共产品则可以通过政府补贴的方式，由政府和私人混合提供。但是政府财力投入的领域很广，对于公共文化产品的投入很难做到完全满足实际的需要，因此，需要个人或者其他组织参与到公共文化产品的供应中来。但是在现实中公共文化产品供应渠道单一，政府在公共文化产品的供给中占有绝对地位，公民参与积极性不高，社会资本参与度不够，这就导致了公共文化产品供应的不足。[3]

二、PPP模式的国际经验

（一）法律与政策是公共文化产品走PPP模式发展的重要保障。

完善的法律、政策体系是PPP模式发展的重要保障，英国、美国、法国对公共文化产品的发展法规健全、政策透明，PPP模式运作规范，公共文化产品的生产主体积极回应和纾解PPP 法律与政策在国家治理中的矛盾和张力，使之实现在法治框架下的互动与融合，既发挥了政策的灵活性，又能使PPP 实践和创新在公共文化产品的生产和供给中“于法有据”，经得起公民与市场的双重拷问。[4]有人曾将政府和社会资本合作项目形容为一场“联姻”，其核心是政府和社会资本风险共担、收益共享。而这桩“婚姻”想要“幸福”需要解放思想，更需要机制保障。要建立完善的项目筛选机制、完备的合同机制、公开透明的监督机制、科学的定价机制，为公共文化产品PPP项目运营保驾护航。去年5月，国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》，首次将文化领域纳入PPP模式的推广范围，并对各类资本参与PPP模式做出了清晰的指引。

（二）职能与机制是公共文化产品走PPP模式发展的管理需要。

PPP，形式是联合投资，实质是合作共赢。PPP模式本身是将政府公共利益和企业经济利益绑定，同时融合政府信用优势与社会资本的市场化优势，将民营资本、优秀项目与文化产业基础设施及重大项目建设结合起来，同心同行。激活政府职能和创新发展机制，需要创新思路和模式。一直以来，我国公共文化领域投资主要依靠政府职能，民营资本进入文化领域面临着“不敢投”“不愿投”“没有能力投”等问题。如何找到新的机制，考验着政府的智慧，政府要放下“身段”，积极接纳民营资本进入，通过项目识别和论证，考察“该不该做”和“能不能做”让民营资本“敢于投”，通过投资周期的延长规避项目经营的短期风险，让民营资本“愿意投”，降低民营企业的融资成本，提高融资效率，让民营资本“有能力投”，保证公共文化产品的可持续供给。

（三）人才与激励是公共文化产品走PPP模式发展的动力源泉。

提高PPP研究实力和研究水平是一个国家PPP软实力的重要表现，在日本就有PPP协会、东洋大学PPP研究中心、日本亚洲PPP政策研究会、日本地方自治体公私合作研究会，这些机构拥有一批丰富的研究成果和极具影响力的研究学者，他们从事PPP的技术咨询、财务会计、法律事务、金融服务、管理培训的工作，同时享受人才科研经费专项和其他人才优惠政策，为公共文化产品的创新研发、市场推广提供了智力保障。

三、PPP如何促进公共文化产品的供给

（一）全局规划和顶层设计

由于PPP 实践在我国主要是由政策驱动的，立法者不能简单地对政府的PPP 政策进行确认、转化或背书，而应当在理性批判和民主立法的基础上予以审慎推动。即使是制定PPP 促进法，也要以“推动社会资本最大的参与”和“政府最大的审慎”为原则，进行法律制度设计。我国目前尚未有一部国家层级的PPP法律，现行与PPP相关的法规政策多为部门规章，主要采用的是国家部委发“通知”制定“政策”的方式来规范PPP项目运营，缺乏全局性和系统性，目前我们需要学习英国的管理经验，出台国家级法律、法规，做好全局规划和顶层设计，完善实施环境，保证公共文化产品供给有法可依、有据可循。

（二）国家管理到国家治理

推广PPP 是推动政府职能从“国家管理”向“国家治理”的一次转变，“文化治理”强调人民文化参与的重要性，大大拓展了实现人民基本文化权益的内涵，主张政府、事业单位、非营利组织、专家、公民之间是平等合作的关系，倡导社会各方共同参与公共文化事务管理，强调政府要通过与社会各方沟通、互动，共同推动公共文化产品建设。[5]通过PPP模式提供公共文化产品的供给，政府要从“管理者”变为“监督者”“合作者”，更加注重法治规则、契约精神、平等协商、公开透明，推动从“国家管理”向“国家治理”的转变，让公共文化产品供给企业乐于供给、高效供给、持续供给。

（三）专业人员做专业事情

PPP就是“让专业的人做专业的事情”，实施PPP模式，政府将某些专业领域的事情，比如把公共文化产品的运营交给最擅长的企业，政府可以腾出时间制定出一个《PPP进入公共文化产品领域的指南》。在PPP 实施比较好的国家，如英国、澳大利亚等国，都广泛采用了指南这一规制工具。我国发改委和财政部也分别发布了PPP 合同指南和PPP 项目操作指南，前者对PPP 合同的主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决以及其他约定等做了详细规定，具有很强的指导性和示范性; 后者对PPP 项目的识别、准备、采购、执行、移交等各环节的操作流程进行了细致规定。此类指南或指引的具体性、针对性、细节性和实操性可以很好弥补PPP 法律过于抽象、一般和宏观的缺陷。企业则可以创造性的推出优秀的公共文化产品，做自己擅长的“专业的事”，无论对政府、公众还是社会资本自身都是有益的。

（四）风险共担与合作共赢

日前，我国的中西部地区文化类PPP项目也已经较多了。安徽省共计27个项目位列第一，山西、贵州均为15项紧随其后，甘肃和青海均为10项。《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》提出要“加大改革创新力度，促进旅游投资消费持续增长。支持企业通过政府和社会资本合作（PPP）模式投资、建设、运营旅游项目”。此外，去年11月底发布的《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》、《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》，也都从PPP推进文化产业和文化消费的业态创新、制度创新、财税政策创新等方面进行了部署。政府可以利用自己的“有形之手”发挥在战略制定方面的优势，借助市场“无形之手”引入民间资本参与投资公共文化产品，做到提高PPP能对接和促进的公共文化产品的经济运行效率，打造经济增长点，最终形成政府与市场紧密合作的“双轮驱动、共创共赢”，政府与企业全面推进的“风险共担、利益共享”的良好局面。

推广PPP是推动公共文化产品从“政府供给”向“合作供给”的一次转变，由于原来我国公共文化产品依赖政府供给，在一定程度上存在质量不高、效率偏低等问题，通过PPP模式可以破除行政垄断，激发公共文化产品市场主体活力，在国家支持PPP战略实施的战略背景下，我国PPP模式进入发展快车道，PPP有效推动公共文化产品供给的春天一定会到来。

How Does PPP Promote the Supply of Public Cultural Products?

Xie Luncan

Communication University of China

ABSTRACT: In the midst of a vigorous development of socialist culture, there are some problems in the supply of public culture, such as an imbalance in supply area as well as in structure, and single supply channel. With PPP we could help promote cooperation between government and social capital to make the social benefits of public culture maximized. Learning from the international experience of PPP, government could make laws and the whole plan, and change the way from state administration to national governance, and put some complicated work to professional enterprises when government sets guidelines. Eventually we will form the good times to share risk and interests for government and corporate.

KEYWORDS: Public-Private Partnership, public culture products, government, supply